多位专家人士认为这更适应当前广州城市更新的发展进程。

广州城市更新实施方案不再是房地产商说了算

广州城市更新首批6个操作细则出炉

如果你是广州的一名村民,你的村子要改造,之前项目改造实施方案的编制工作主要交给市场,现在则由你所在的区政府来牵头组织;最触动拆迁户神经末梢的基础数据,也不再是房地产商说了算,而是由区城市更新部门采用社会公开采购的方式,来确定具体调查单位……

继今年1月1日广州市城市更新局正式颁布实施纲领性政府规章《广州市城市更新办法》及三个配套办法以来,近日,市城市更新局官网一连挂出6个有关城市更新实际操作层面的指引,并向公众公开征求意见。

■新快报记者 吴俊捷

■专家:华南城市研究会副会长、中国城市经济学会

大城市委员会委员 谈锦钊

暨南大学公共管理学院教授 胡刚

中山大学地理科学与规划学院教授 袁奇峰

中山大学岭南学院财政税务系主任 林江

公开征求意见的6个方面包括:城市更新片区策划方案编制、报批程序规定,城市更新基础数据调查管理办法、核查工作指引,旧村庄全面改造项目的复建安置资金监管、成本核算等详细文件等。

对于征求意见的这6个操作细则,赞者居多,但也有专家人士对其中部分环节的落实表示担忧。

赞的方面,比如多位专家人士认为,城市更新项目实施方案编制的主导权普遍下放至区政府一级,更符合当下碎片化常态化的城市更新进程;城市更新基础数据调查权回收至政府,具体调查单位将采用公开采购方式确定,能够更好确保基础数据的准确;旧村改造首次缴存复建安置资金总额度由50%下调至30%,且更多强调分期分批偿付,有利于缓解房地产商资金压力,让更多中小房地产商参与到三旧改造中。

弹的方面,有专家人士表示,对涉及城市肌理的三旧更新项目,技术管理、规划论证多较为复杂,若下放至区级,恐失去控制;也有专家人士表示,无论是被改造方还是政府部门,都是利益相关方,因此基础数据调查单位即便政府采用社会公开采购的方式确定,也须配备中立团队或者社会力量进行监督;多位专家还建议,首次缴存复建安置资金总额度下调之余,还有待出台配套的特定税费减免,或者政府部门帮助从事三旧改造的房地产商理顺“手尾”,而不是甩手不管。

焦点解读

1.

城市更新项目实施方案谁说了算?

区政府主导,市政府拍板

新的1+3文件,相比于旧的56号文(《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》)和20号文(《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》)的一大转变就是,城市更新改造的主导权回归至政府,而不是市场。其中,各区政府是城市更新工作的第一责任主体。

此次出台的《广州市城市更新项目实施方案报批程序规定(征求意见稿)》(简称“实施方案报批”)称,城市更新项目前期实施方案编制的主导权都下放至区政府一级,市政府一级多负责项目最终审批。对此,多位专家人士认为这更适应当前广州城市更新的发展进程。

具体来看,旧村、旧厂更新项目实施方案都集中于区级政府部门,最终都报请市城市更新局研究论证。其中旧村更新项目实施方案初稿的编制和论证都由区政府指导改造主体(村民委员会和村集体经济组织)进行委托编制。旧厂更新项目实施方案则交由区城市更新机构来指导。

旧城更新项目实施方案则可选择由区政府指导编制,也可选择由市政府指导编制,最终申报材料提交至市城市更新局。

华南城市研究会副会长、中国城市经济学会大城市委员会委员谈锦钊表示,下放到区政府一级是合乎时宜且是必然趋势,“相比于改革开放前,广州只有300来万人口而言,现今常住总人口已突破1400万,现在一个大的区就相当于原来一个市的规模。各个区的规划、改造、执行等下放至区,行政效率会更高;若都交由市来执行,未免责任太重”。

相比于旧村、旧厂而言,为何旧城的更新项目实施方案编制,除了选择区政府指导以外,也可选择市政府指导?

暨南大学公共管理学院教授胡刚指出,这主要是因为旧城一般是面积较大的地块,可能横跨几个区,除了选择主要辖区的区政府指导之外,交由市政府来出面协调会更好。

中山大学地理科学与规划学院教授袁奇峰则认为,早在2000年,广州提出的“北优南拓、东进西联”战略,其核心就是“拉开结构、建设新区、保护名城”,旧城关涉保护名城,是个敏感点,除了区政府以外,可选择市政府指导,有利于加强控制。此外,不同于旧城的更新,旧村更新主要涉及环境改善、旧厂更新则主要涉及功能置换,后二者的改造体量比较大,下放至有足够的财政、人力保障的区级来管理,重要部分交由市级把控,效率会更高。

谈锦钊还表示,从城市更新改造中最为敏感的利益划分机制来看,三旧改造之后,区级获得的利益是最大的,因此区政府部门也具备执行三旧改造的现实动力。

“三旧改造之后,不仅有利于环境的改善,而且可供开发的空间、可利用的土地也多了。土地利用效率提高了,区级政府部门可以获得更多的财政收入。此外,旧房变成新房,村民通过收租金就可以生活得很好,也是有利于村民利益的。”他解释道。

■专家提醒

关涉城市肌理的三旧下放需慎重

亟待加强顶层制度设计

尽管三旧改造看似是一件多方共赢的事,但不少业内人士都表示,“拆不动、赔不起、玩不转”依然是城市更新推进的三大难题。一直以来,旧厂、旧城的改造相对容易,但旧村权属主体分散,更新运作、管理尚不规范,改造起来一直进程缓慢。从2009年至今,广州实现整体改造的也只有琶洲村、杨箕村等少数几个村。近年来广州的城市更新进程也只能说是差强人意。

本就推进不太顺利的三旧改造实施方案编制下放至区级政府,一名研究历史环境的保存与发展的建筑学专家向新快报记者直言,他并不赞成,尤其是对旧村、旧城的改造。

“与城市关联度比较高的旧村、旧城,一方面牵扯到遗产保护、产权等问题,另一方面涉及城市脉络和肌理,和广州文化名城的关系很大。它们是城市发展到当下最出彩、最宝贵的东西,也是城市更新中难度最大的一块,必须集中力量来做。下放至区政府,它的人力、物力、技术管理、规划论证等方面都比较薄弱,极可能会出现失控。”他表示担心。

他进一步指出,权力下放的过程必须十分慎重,如果必须放权至区级政府部门,也只能是局部的、单体的,不受主要景观控制的三旧更新项目,一旦涉及到技术管理、规划论证等较为复杂的三旧更新项目编制,还是应该直接上手至市级政府部门。

谈锦钊则指出,三旧改造还是一个在摸索的新事物,是一个反复权衡利益的复杂论证过程,而当前法律本身仍旧是滞后的,因此完善的制度是前提。

“只有等到政策逐步明朗、管理逐步规范,三旧改造释放的红利才会越来越明显。这不仅仅是城市更新局的责任,政府部门应该积极总结以往三旧改造的经验教训,并将其上升为规范的制度,加强制度的顶层设计。”谈锦钊说。

对此,这名人士也持赞同态度。他指出,三旧改造尤其是涉及到城市肌理的更新项目,亟待技术管理层面出台细致的办法。针对不同情况,进行分级、分类、分等,才能在实操中,有标准可循。

2.

城市更新项目基础数据调查权回收至政府

公开采购确定调查单位 费用纳入市本级财政预算

城市更新基础数据调查的内容包括纳入城市更新规划范围内的存量土地、房屋、人口、经济、产业、规划、文化遗存、公建配套及市政设施等现状基础数据。它不仅直接关涉拆迁户拆迁、安置等具体的补偿金额,更关乎城市更新项目的科学性、可行性、合理性等,可谓是城市更新中的核心基础信息。

此次出台的《广州市城市更新基础数据调查管理办法》(征求意见稿)(简称“基础数据调查管理办法”)就进一步提出具体负责基础数据调查工作的调查单位,将由区城市更新部门按照《政府采购法》等相关规定执行立项招标程序,通过公开采购方式来选择确定。

此外,基础数据调查管理办法也指出,市财政将安排资金用于城市更新基础数据调查和核查,以及城市更新基础数据库定期更新维护工作。其中数据核查费用将按照基础数据调查项目总费用的40%安排。

对此,袁奇峰表示,在三旧改造过程中,最有猫腻的就是基础数据调查了,现在采用公开采购的方式,交由市场专业单位去做,可以更好地做到公开公平公正。“一旦基础数据交由开发商来做,里面水分就太多了,会有大量的利益流失,就会推高建设量,增加城市的负担。”他表示,即便实施中有难度,也必须这样去推进。

胡刚从行政管理成本等角度综合分析认为,城市更新的基础数据量大、面广,工作量比较大。如果为此成立专门的政府机构,人力、物力等都是一笔较大的开销。政府部门提出基础数据的具体内容、要求等,由社会上的专业调研机构来做,是比较高效节约的办法。

仍需避免量身定制 还需配备监督力量

■专家提醒

基础数据调查管理办法指出,基础数据调查的采购工作由区城市更新局负责,基础数据验收由区城市更新部门进行,再报项目所在地区政府认定。数据的核查工作则交由市城市更新部门授权下属事业单位来进行。

对此,一位房地产开发商就直言,基础数据调查工作前后,交由区城市更新局、区政府、市城市更新局有其合理性,但是绕来绕去始终还是在政府部门内部循环,且简单地停留于将数据核查结果和结论挂在网上公示并不足够。他表示,引入外部力量来监督政府也有必要。

该房地产开发商以政府采购中常用的公开招标采购方式为例,向新快报记者表示,有的标书中对供应商的经验、能力等等方面的要求,量身定制的痕迹比较重;或者有的城市更新项目,规划结论先行,暗示调查单位收集的基础数据向规划结论靠拢等。

一位曾在多家大型企业集团担任资深法律顾问的法律人士直言,之前房地产商包揽基础数据调查的时候,其实大多数情况下,也是委托其他单位来调查的,并不是亲力亲为。现在只不过换成政府委托其他单位来收集数据,二者并没有实质性区别。

他还指出,无论是政府一方还是房地产开发商,都是利益主体。任何一方牵头基础数据调查工作,都很难完全避免数据本身的倾向性以及采购人选择供应商的主观色彩。

“为最大程度保证数据不失真,有必要引入中立的社会力量来对三旧改造的各个利益主体的行为进行监督。”他表示。

谈锦钊则认为,培养公开、透明、公正、中立的评标队伍,来进一步确保公开采购的公正透明。“最好是成立和改造项目没有任何利益关系的评标团队,才能最大程度避免利益输送、暗箱操作等行为,对待事情发展的评判才是客观的。”他指出。

此外,胡刚表示,城市更新基础数据调查和核查必须分开由不同的部门去做,最好是不存在任何利益层面交接的专业部门来做。

3.

旧村改造更多考虑房地产商资金压力

首次缴存复建安置资金总额度由50%下调至30%

城市更新改造动辄就是几十亿的资金规模,且“拆旧”与“建新”之间至少有两三年的时间跨度,充足的资金流是保障更新改造项目顺利推进的关键。

相比于2012年推出的《关于加强旧村全面改造项目复建安置资金监管的意见》而言,此次推出的《广州市旧村庄全面改造项目复建安置资金监管办法(征求意见稿)》(简称“复建安置资金监管办法”)的一大转变就是,多处提及复建安置资金分期缴存的方式。其中,村民搬迁之前复建安置资金的缴存额度由之前的50%下调至30%。改造实施分期的城市更新项目,除组织村民搬迁之前,缴纳复建安置资金的30%以外,剩下的资金可根据分期改造完成情况逐期核减,但不得低于剩余复建安置所需资金的30%。

对此,谈锦钊表示,新的复建安置资金监管办法更注重根据项目进度,来分期分批支付,可以减少房地产商不必要的资金积压,尤其是当前房地产商普遍面临去库存的压力。

袁奇峰表示,首次缴存复建安置资金总额度20%的下降比重是很大的。减轻房地产商资金压力的同时,还使旧城改造的市场准入门槛进一步降低。

中山大学岭南学院财政税务系主任林江也认为,此举能够吸引更多中小房地产开发展商参与三旧改造,还可以一定程度上缓解买房难、房价高等问题。

不过,尽管房地产商首次复建安置资金缴存比重下降20%,但与此同时各项复建安置成本却同步上浮,有市场人士表示,房地产开发商首次缴存复建安置资金压力可能仍较大。

对此,袁奇峰表示,各项建设费用成本不同程度上浮是与当下的房地产市场价格走势一致的,“房地产造价在房地产总价中的比重还是比较低的,从投入——产出的角度来看,房地产商仍是存在合理的利润空间的。”

■专家提醒

政府部门可设定特定的税费减免

事先理顺三旧项目“手尾”

不过,有专家指出,近年来,房屋的土地成本、拆迁成本、人工成本等基本成本在上升,加上房地产市场整体处于去库存状态,导致不少开发商的项目开发愈发谨慎,尤其是涉及到复杂且周期长的三旧改造项目。

对此,多位专家人士表示,可针对特定模式的三旧改造,设置适度的税费减免。此外,政府将三旧项目一脚踢给开发商就甩手不管的姿态万不可行,帮助房地产商理顺“手尾”等也很必要。

林江认为,一刀切开展房地产相关税费减免不可行,但可有针对性地设置税费减免。“比如说采用大房产商和中小房产商合作的模式、公私合营模式(PPP)等进行三旧改造的房地产开发商,就可以享受优惠政策。这样可以吸引更多中小、民营开发商进入。”他表示。

谈锦钊表示,为缓解房地产商资金压力,开发项目行政审批环节仍需精简。其次,相关主管部门在消防、检查、配套等等环节搭车收费的行为也必须绝对禁止。

早前,广东省城乡规划设计院总规划师马向明曾对媒体建议学习香港重建局的做法,由立法会拨给重建局作为项目启动资金,待其理顺所有“手尾”之后转给开发主体进行开发,而不是“赶期完成、只顾建成、缺乏文化”。

对此,谈锦钊也认为非常有必要。他直言,之前有不少三旧改造项目事先要求开发商必须做好“三通一平”(即水通、电通、路通平整土地),甚至让开发商去同拆迁户谈补偿金额,出现了不少拆迁地块价钱越谈越高的情况,最终导致开发出来的房屋价格高昂。此外,三旧改造,开发时序、产权关系复杂,致使不少中小开发商不仅拿不到地,而且拿到地之后,也很难理清其中复杂的利益关系。

他表示,主管部门应该积极配合常态化的城市更新进程,或者在三旧改造中引入社会化专业分工。“征地、拆迁专门由专业的公司对接,后面的管理则交由物业公司来打理。开发商则只负责楼盘开发,这样可以吸引更多的中小开发商参与三旧改造。”他指出。